El presente trabajo rastrea la aparición de una nueva orientación en la agenda reformista del Poder Judicial en Argentina dirigida a la democratización del sistema de justicia. Originada en un momento de expansión de la arena política y crecimiento de la arena judicial (2003-2013), democratizar la justicia es una aspiración en la que convergen propuestas y actores diversos ante la judicialización creciente de los conflictos. Se analizan tres políticas de reforma del sistema judicial emanadas de los tres poderes del Estado nacional entre 2003 y 2019: la incorporación, por parte de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, de mecanismos de participación ciudadana al proceso judicial; el servicio de Centros de Acceso a Justicia, creado en el ámbito del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación; y la Ley 26855 (derogada), que incorpora el sufragio universal a la elección de consejeros del Consejo de la Magistratura, popularmente conocida como ley de democratización de la justicia.

Durante las transiciones democráticas latinoamericanas, los tribunales de justicia se volvieron políticamente relevantes como consecuencia de las demandas de juzgamiento y castigo a las violaciones a los Derechos Humanos, lideradas por organizaciones de Derechos Humanos, y, en un segundo momento, en la década de 1990, bajo el impulso de las ideas de “buen gobierno”. promovidas por las agencias multilaterales de desarrollo para dar institucionalidad a las economías de mercado. Ambos actores convergieron en poner en agenda los problemas de funcionamiento del Poder Judicial y alentaron reformas tendientes a fortalecer su independencia, así como a mejorar la accesibilidad y eficiencia del sistema de justicia (Acuña y Alonso, 2003; Smulovitz y Urribarri, 2008; Rodríguez Garavito, 2009). En Argentina, esta agenda reformista del Poder Judicial se plasmó en grandes cambios institucionales con la reforma constitucional de 1994, llevada a cabo durante la primera presidencia de Carlos Menen, en base a un acuerdo entre oficialismo y oposición. La Constitución reformada, por un lado, incorporó numerosos derechos e instrumentos de exigibilidad, lo cual mejoró el acceso a los tribunales y otorgó mayor poder al Judicial como órgano revisor de decisiones políticas. Por otro lado, a fin de limitar la injerencia del Ejecutivo, creó el Consejo de la Magistratura para la selección por concurso de los jueces de los tribunales inferiores, hasta entonces nombrados por el presidente con anuencia del Senado. Durante la crisis social y política de 2001 y 2002, la extensión de la protesta social a la Corte Suprema de Justicia de la Nación, desprestigiada y cuestionada por la relación de dependencia política del expresidente Menem por parte de la mayoría de sus miembros, así como las denuncias de corrupción contra algunos de ellos, creó condiciones para la elaboración de nuevas iniciativas de reforma tendientes a asegurar la independencia del alto tribunal. En 2003, el presidente Néstor Kirchner retomó la propuesta elaborada por organizaciones de la sociedad civil y reformó el mecanismo de selección de los jueces de la Corte, lo cual limitó la discrecionalidad presidencial en su nominación.1 En base a este mecanismo, se produjo el proceso de renovación (parcial) de la Corte que tuvo lugar entre 2003 y 20042 (Ruibal, 2009).

Con estos antecedentes, esta investigación rastrea una novedad en la dirección de las reformas del sistema judicial producida en las primeras décadas del siglo veintiuno. Basado en un análisis de políticas emanadas de los tres poderes del Estado nacional entre 2003 y 20133, destacadas por su impacto innovador en el sistema judicial -en la práctica decisoria de la Corte (Barrera, 2020) y en los mecanismos de acceso a la justicia (Axat, 2015)- o polémico -la reforma del Consejo de la Magistratura aprobada en 2013-, el trabajo indaga en el propósito de democratizar la justicia como nueva orientación de la agenda reformista, plasmada en un conjunto heterogéneo de arreglos institucionales que incorporan principios o reglas de la democracia a la actividad judicial.

El lapso comprendido entre 2003 y 2013 delimita un período en el cual los presidentes Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner recurrieron a la incorporación y confrontación de distintas demandas y conflictos, como forma de construcción de legitimidad política (Mauro, 2014)4 y, al mismo tiempo, un ciclo de creciente participación del sistema de justicia en la resolución de problemas sociales y políticos (Arcidiácono y Gamallo, 2023) y cuyos factores explicativos hay que buscarlos en la Constitución reformada, la existencia de una red densa de organizaciones de la sociedad civil que litigan y el activismo de la Corte Suprema renovada y otros tribunales inferiores, en la aplicación de derechos. En esta doble expansión de la arena política y de la arena judicial, actores de la política y actores del ecosistema judicial emprenderían reformas orientadas a la democratización del sistema de justicia, en distintas esferas de actuación5, en respuesta al mayor protagonismo de los jueces y el litigio judicial en el tratamiento de los asuntos sociales y políticos.

¿Qué es democratizar la justicia? ¿Cómo se relaciona la democratización de la justicia con la judicialización de los conflictos? Enmarcamos las preguntas en los conceptos y hallazgos de dos cuerpos de literatura. Por un lado, encontramos la literatura que define conceptualmente qué es o qué significa democratizar la justicia. Por otro lado, hallamos los estudios sobre efectos de la judicialización de los conflictos. En este punto existe una visión consolidada que sitúa como efecto o contracara posible de la judicialización un mayor control de los jueces por parte de la élite política. Junto a esta perspectiva será preciso colocar otra, que releva los efectos participativos y dialógicos de la judicialización, a partir del análisis de grandes casos judiciales impulsados por cortes constitucionales.

En orden cronológico, el artículo analiza: la incorporación, por parte de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, de mecanismos de participación ciudadana al proceso judicial; el servicio de Centros de Acceso a Justicia, creado en el ámbito del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación; y la Ley 26855 (derogada), que incorpora el sufragio universal a la elección de consejeros del Consejo de la Magistratura, popularmente conocida como ley de democratización de la justicia. En la primera parte, se presentan las definiciones de democratización de la justicia provistas por la literatura académica. En la segunda parte, se describen las reformas democratizadoras. Para su estudio nos valemos de fuentes documentales, informes técnicos, literatura especializada y entrevistas con actores relevantes. En la tercera parte, revisamos las reformas a la luz de los estudios sobre efectos políticos de la judicialización y el papel de los agentes promotores de las reformas.

Democratizar la justicia es un concepto que se aplica tanto al acceso a los tribunales como a la producción de la decisión judicial. En ambos casos, denota apertura del Poder Judicial a la sociedad y la política. Para la sociología jurídica, democratizar la justicia hace referencia a las condiciones y medidas que mejoran o hacen posible el acceso a los tribunales de quienes enfrentan los mayores obstáculos. Para el constitucionalismo democrático, democratizar la justicia significa abrir la interpretación de la Constitución que realizan los tribunales constitucionales a los actores sociales y políticos.

La primera acepción de democratización de la justicia refiere a las condiciones de acceso a los tribunales de justicia que afectan a los distintos sectores de la población, y a las medidas que confrontan o debilitan las barreras de acceso, aumentando la accesibilidad y cobertura del sistema judicial. La preocupación clásica de los estudios sobre acceso recae en los sectores sociales de menores recursos que deben afrontar el requisito del asesoramiento legal y la representación letrada, así como sus costos económicos junto a las tasas de justicia (Cappelletti y Garth, 1996). Desde esta perspectiva, democratizar el acceso a los tribunales equivale a (crear) las condiciones y medidas tendientes a derribar ambas barreras, como un modo de facilitar el acceso. Dos textos clásicos de sociología jurídica sostienen que el acceso de los grupos desaventajados a la arena judicial y la persistencia en sus acciones de demanda dependen de la existencia de “estructuras de apoyo” para la movilización legal (Epp, 1998; Galanter, 1974). Las estructuras de apoyo están conformadas por organizaciones de defensa de derechos, abogados especializados en esa defensa y agencias públicas que cuentan con medios financieros para llevar a los tribunales los reclamos de los demandantes de escasos recursos (Epp, 1998: 2-3).

La segunda acepción de democratización de la justicia proviene del constitucionalismo democrático (Post y Siegel, [2007]2013), una corriente dentro de la teoría constitucional que reconoce el papel de los actores sociales y políticos en la interpretación de la Constitución y en la decisión de los tribunales constitucionales. Como lo hacen otras disciplinas, el constitucionalismo democrático observa que el sentido del texto constitucional se juega en múltiples foros y no solamente en los tribunales constitucionales. Actores como los movimientos sociales crean significados sobre la Constitución y también intentan influir, con tales significados, en las decisiones judiciales. En términos metodológicos, el constitucionalismo democrático captura esa interacción entre la influencia de la movilización social y las decisiones judiciales sobre asuntos constitucionales. A su vez, toma posición sobre el control de constitucionalidad que realizan los jueces, en base a una preocupación por la legitimidad política de ese ejercicio: “las opiniones constitucionales basadas en la razón jurídica profesional pueden adquirir legitimidad democrática sólo si la razón profesional está arraigada en valores e ideales populares” (Post y Siegel, [2007]2013: 51).

Enfocado en la influencia externa de los actores sociales y políticos movilizados hacia o sobre las cortes, el constitucionalismo democrático no contempla mecanismos identificables de interacción entre la justicia constitucional y la ciudadanía. Es el giro dialógico, dentro del constitucionalismo democráticamente orientado, el que considera de manera expresa mecanismos de diálogo hacia el interior de las cortes constitucionales, que involucran a los jueces, las otras ramas del poder y la ciudadanía (Gargarella y Bergallo, 2014). El constitucionalismo dialógico es un conjunto de prácticas de diálogo (existentes) y un ideal para establecer cómo los tribunales constitucionales deben interactuar con los otros poderes y la ciudadanía al interpretar la Constitución. Dentro de aquel conjunto de prácticas, que son variadas y se remontan al modelo constitucional del mundo anglosajón, se encuentran las audiencias públicas judiciales, de larga tradición en la Corte Suprema norteamericana, e incorporadas a América Latina bajo el impulso de tribunales superiores que comenzaron a utilizarlas en litigios judiciales de tipo estructural, en los que se discutieron graves y masivas violaciones de derechos fundamentales. Audiencias públicas con participación de las partes involucradas y organizaciones de la sociedad civil fueron convocadas en la Corte Constitucional de Colombia, frente a problemas de superpoblación carcelaria, medioambiente, salud o desplazamiento de personas. En la Suprema Corte de Justicia de Argentina, se convocaron en relación con el estado de las cárceles, el medioambiente y el debate sobre Ley de Medios; en Brasil, sobre temas de salud pública (Gargarella, 2014: 121). Como ideal regulativo, el constitucionalismo dialógico “vendría a decirnos que los asuntos constitucionales fundamentales deben ser resueltos mediante una conversación extendida, persistente en el tiempo, y que debe involucrar a las distintas ramas del poder, tanto como a la propia ciudadanía” (Gargarella y Bergallo, 2014: 10).

Antes de presentar las reformas democratizadoras y cómo responden a la judicialización de los conflictos, es preciso caracterizar el fenómeno de la judicialización tal y como se manifiesta en América Latina y en Argentina.

Se denomina “judicialización de la política en América Latina” al proceso de creciente intervención de los tribunales de justicia en asuntos sociales y políticos, expresados en un lenguaje de derechos, registrado en distintos países de la región desde las transiciones a la democracia de la década de 1980 (Sieder, Schjolden y Angell, 2011). El fenómeno se manifiesta bajo dos modalidades principales: como control judicial de constitucionalidad de las políticas decididas por los poderes Legislativo y Ejecutivo y como “resolución en los tribunales de los conflictos políticos, sociales o entre Estado y sociedad” (Sieder, Schjolden y Angell, 2011: 19). Otra clasificación posible atiende al agente que dispara la judicialización: el proceso de judicialización es denominado “desde arriba” cuando es dirigido por los “actores de élite”, las Cortes o los políticos, y es denominado “desde abajo”

En su trabajo sobre Argentina, Catalina Smulovitz (2008) identifica el patrón de judicialización prevaleciente en el país con la movilización legal “desde abajo” y el uso de procedimientos legales para la petición de demandas políticas y/o sociales. Originada en los reclamos de las organizaciones de Derechos Humanos en la búsqueda de justicia durante la transición democrática, esta forma de acción se extendió durante la década de 1990, a través de demandas que confrontaban en los tribunales los efectos de las políticas públicas sobre los derechos económicos y sociales de la población.

¿Qué factores explican el aumento de la judicialización? Smulovitz señala dos tipos de factores. Por un lado, los cambios en la estructura de oportunidad legal que trajo aparejados la reforma constitucional de 1994 -reconocimiento de nuevos derechos (art. 75 inciso 22 de la CN), derechos colectivos y ampliación de la legitimación para demandar a la Defensoría del Pueblo y las asociaciones civiles (art. 41, art. 75 inc. 17 y art. 43 de la CN)-; por otro lado, la expansión de las “plataformas de apoyo”, organizaciones de derechos y abogados expertos en el litigio social y político que pasaron a hacer uso de sus habilidades profesionales para expandir la agenda de derechos y reclamar por la implementación de los vigentes (Smulovitz, 2008: 292-293). A los precedentes se agrega un tercer factor, dado por el papel activista de la Corte Suprema renovada en 2003-2004 y otros tribunales, como el fuero contencioso administrativo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, creado en el año 2000, en la expansión del terreno de lo justiciable -y la centralidad de los Derechos Sociales en esa expansión jurisdiccional-, lo cual completa la movilización legal desde abajo con un tipo de judicialización “desde los tribunales”. En esa dirección, Abramovich y Pautassi utilizan el nuevo término “activismo judicial” para referirse a la configuración de este tipo de judicialización de doble agencia en Argentina y que comprende tanto el uso estratégico de los tribunales de justicia por parte de organizaciones dedicadas al litigio de interés público y el mayor uso de los tribunales por los ciudadanos y ciudadanas para canalizar demandas al Estado, como la mayor disposición de los tribunales a involucrarse en estos asuntos y fiscalizar políticas públicas (Abramovich y Pautassi, 2009: I).

Las políticas democratizadoras de la justicia se gestaron en este clima de “activismo judicial”. Se trata de iniciativas diversas cuyo común denominador es responder al activismo judicial con prácticas y principios de la democracia política aplicados a distintas esferas de actuación del sistema de justicia. Al poco tiempo de su conformación, la Corte Suprema incorporó a los procesos judiciales mecanismos de participación ciudadana; en 2008, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos creó los Centros de Acceso a Justicia, un programa de asistencia legal gratuita que amplía el acceso a la justicia de los sectores vulnerables bajo un formato de atención prejudicial, que se renovó y expandió a partir de 2016, con el cambio de gobierno; en 2013, el Congreso Nacional aprobó un proyecto del Poder Ejecutivo dirigido a democratizar la justicia mediante la incorporación del sufragio universal para la elección de los representantes de los estamentos judicial, de abogados y académico en el Consejo de la Magistratura. Veamos cada una de las reformas.

Bajo su nueva integración, la Corte Suprema de Justicia de la Nación incorporó mecanismos de participación ciudadana en los procesos judiciales al repertorio institucional del tribunal. Primeramente, la Corte reglamentó la figura de los amici curiae -opiniones de quienes, sin ser parte en el caso, tienen un interés o conocimiento especial relevante- (Acordadas 28/2004 y 14/2006), con la finalidad de “permitir la participación ciudadana en la administración de justicia” y considerando que “a fin de resguardar el más amplio debate como garantía esencial del sistema republicano democrático, debe imperar un principio hermenéutico amplio y de apertura frente a instituciones, figuras o metodologías que, por su naturaleza, responden al objetivo de afianzar la justicia (…)” (considerandos 1 y 2, Acordada 28/2004). Poco tiempo después, en 2007, la Corte reglamentó las audiencias públicas, figura que abre el debate judicial a la intervención de los afectados directos, con los objetivos de alentar “la participación ciudadana” y “la difusión pública del modo en que esta Corte conoce de los asuntos” (párrafo 2do, Acordada 30/2007).

Ambos instrumentos habían sido elevados a consideración de la Corte a fines de 2003, dentro de una serie de propuestas de reforma elaboradas por reconocidas asociaciones civiles, agrupadas bajo el lema “Una corte para la democracia” (CELS, ADC, Poder Ciudadano, FARN, INECIP y Unión de Usuarios y Consumidores). Los miembros del tribunal, algunos de los cuales tenían vínculos con esas organizaciones, estuvieron de acuerdo con la implementación de las reformas (Ruibal, 2008: 739). Ya en 2003, los jueces Carlos S. Fayt y Enrique Petracchi se expresaron abiertamente a favor de incluir las audiencias públicas en los expedientes de “temas sensibles” o “trascendentes”, y en 2007 lo hizo el juez Ricardo Lorenzetti al inicio de su presidencia, como parte del proyecto de transformación de la Corte, centrado en “reconstruir los deteriorados vínculos entre el Poder Judicial y la sociedad” y “mejorar [la] identidad” diferencial del Poder Judicial “frente a otros poderes” (Benedetti y Sáenz, 2016: 33-34).

Según Benedetti y Sáenz, estas coincidencias tempranas entre los sucesivos presidentes del tribunal sobre la pertinencia de impulsar la práctica de las audiencias públicas, hizo que comenzaran a implementarse entre 2004 y 2007, antes de que se creara su marco regulativo, en causas de fuerte activismo judicial (2016: 34). La Corte escogió realizar audiencias públicas

De manera más extensa, si se considera la lista completa de causas en las que la Corte convocó a audiencias públicas en el período 2004-2014, sobresale una mayor atención a los Derechos Sociales y los Derechos Colectivos Ambientales y de Pueblos Indígenas, que a los Derechos Civiles Clásicos (Benedetti y Sáenz, 2016: 107). Como los autores indican, los derechos debatidos en las causas presentan una agenda de trabajo “activista progresista” de la Corte que

De este modo, la Corte compatibiliza la exigibilidad judicial de Derechos Sociales (Etchichury, 2020) con la apertura de espacios de diálogo, entre las partes afectadas y quienes deben asumir el costo de implementación de la decisión. O bien, como sostiene Ansolabehere, las herramientas dialógicas aportan soluciones novedosas al desarrollo de un activismo judicial incipiente del máximo tribunal, que contrasta con una historia de “autorrestricción de la Corte Suprema respecto del poder político” (2017: 193).

El acceso a la justicia es un derecho que se encuentra inequitativamente distribuido en la sociedad, razón por la cual la provisión de mecanismos que hagan efectivo el derecho de los grupos especialmente vulnerables es clave para tender a la igualdad en el acceso. Durante muchos años, el acceso a la justicia se identificó con el acceso a los tribunales de justicia a través de un abogado u abogada. Consecuentemente, democratizar el acceso significó contar con (más) abogados y organizaciones que presten servicios jurídicos gratuitos, para así poder llevar los casos de los demandantes débiles a los tribunales, en sintonía con los aportes de Epp y Galanter. Sin embargo, las dificultades económicas no son el único obstáculo a vencer para acceder a los tribunales de justicia; también operan las barreras geográficas, los obstáculos que genera la propia institución (algunos de ellos pueden ser mora en resolver o excesivo formalismo), las brechas subjetivas (desconocimiento de los derechos y de los organismos y los instrumentos legales para los derechos), entre otros. Todo esto supuso que en las últimas décadas dejara de identificarse el acceso a la justicia con el acceso a los tribunales de justicia, para así abarcar otros mecanismos de resolución de problemas en el marco del derecho (De Stefano, 2012: 64):

Con unos pocos antecedentes de políticas nacionales circunscriptas a la Ciudad de Buenos Aires, como los centros de atención jurídica creados en la década de 1990 o la Oficina Multipuertas dentro de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil, inaugurada en 2006, en 2008 el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación creó, dentro de su órbita, la Dirección Nacional de Promoción y Fortalecimiento para el Acceso a la Justicia (DNPFAJ) y, con ella, los Centros de Acceso a Justicia (CAJ), un servicio descentralizado de asistencia legal gratuita y resolución alternativa de conflictos para sectores desfavorecidos de proyectado alcance federal.

El programa se desarrolló en dos etapas. Durante la primera, entre 2008 y 2015, el servicio adquirió características que serían algunas de sus marcas distintivas, como la interdisciplinariedad de los equipos de atención y la articulación con otras instituciones. Los CAJ se ubicaron en barrios populares de la Ciudad de Buenos Aires y algunas ciudades de unas pocas provincias. La segunda etapa se inició en 2016, tras el cambio de gobierno, que mantuvo y renovó el programa. Entre 2016 y 2019 se realizaron dos encuestas nacionales de necesidades jurídicas insatisfechas que fueron base diagnóstica de la reorganización del servicio, se informatizó el registro de consultas (SICAJ), se creó una red de patrocinio legal gratuito para resolver conflictos jurídicos en instancias judiciales y se inauguró el “Corredor Norte Legal y Sanitario”, un servicio rural itinerante en pequeñas localidades de seis provincias del norte argentino coordinado con ministerios de salud. Hacia 2019, los CAJ eran una red federal de servicios legales públicos que brindaban atención primaria gratuita y buscaban mejorar la situación de acceso a la justicia de la población más desaventajada. Esta red estaba compuesta por 92 centros en todo el país (ACIJ, CELS, INECIP, 2021).

La constitución de una red federal de patrocinio legal gratuito en 2017 es un logro y un avance en la gestión para la atención de los casos que requieren intervención judicial. No obstante, fue durante esta etapa que la DNPFAJ sentó los principios de la política de CAJ como una política de atención legal primaria y resolución de conflictos, claramente diferenciada y distanciada del litigio y los tribunales, como vías adecuadas o efectivas para resolver los problemas legales de la población excluida y más vulnerable (Servicios Comunitarios de Atención Legal Primaria, 2019: 1). En función de que el funcionamiento del proceso judicial afectaba la equidad social de los resultados, el servicio se presentó como garantía de acceso a los derechos de las comunidades más necesitadas, a través de dispositivos administrativos de cercanía y un énfasis en el empoderamiento ciudadano para el ejercicio de los derechos. De acuerdo con el documento de Servicios de Atención Legal Primaria de la DNPFAJ,

Se requieren dispositivos cercanos, de acción temprana y preventiva, simples, desburocratizados, integrales, económicos, directos y efectivos, orientados siempre a fortalecer las capacidades y recursos de las personas.

Una política integral de atención legal primaria debe seguir la finalidad de remover los obstáculos para que las personas puedan acceder a los bienes y las prestaciones que les correspondan en cuanto sujetos de derechos. No debe tener una finalidad de asistencia directa a través de la provisión de bienes materiales.

El objetivo de dicha política debe ser fortalecer las capacidades y recursos de las personas para ejercer sus derechos y resolver sus necesidades y conflictos sociales, personales y económicos como sujetos empoderados y autónomos (2019: 10-11).

El Consejo de la Magistratura, creado por la reforma constitucional de 1994 para la administración, selección y disciplina de los jueces, es un órgano cuya composición refleja una representación mixta: por un lado, están representados el Congreso y el Poder Ejecutivo, que eligen a sus respectivos consejeros, y, por el otro, los llamados estamentos técnicos, es decir, los jueces, los abogados y los académicos, que eligen cada uno de ellos a sus propios representantes para integrar el Consejo. En 2013, una ley del Congreso Nacional dispuso que los consejeros técnicos responderían a las mayorías populares y ya no serían elegidos por sus pares, sino por toda la ciudadanía en elecciones universales y obligatorias. La ley tuvo origen en un proyecto del Poder Ejecutivo cuyo propósito era democratizar el modelo de justicia, al volverlo más cercano a la gente o popular. En el Mensaje de Apertura de Sesiones Ordinarias ante la Asamblea Legislativa del año 2013, la entonces presidenta Cristina Fernández de Kirchner presentaba el proyecto del siguiente modo:

La propuesta de democratizar la justicia vía reforma legal del método de selección de los consejeros se producía en un momento de crisis en la relación con el Poder Judicial a raíz de una serie de fallos judiciales muy cuestionados social y políticamente. Se trataba de la absolución de los acusados por el crimen de Marita Verón, supuesta víctima de la trata de personas, un fallo favorable a la transferencia del predio ubicado en el barrio porteño de Palermo a la Sociedad Rural Argentina y, sobre todo, la suspensión cautelar de la Ley 26522 de comunicación audiovisual a instancias del Grupo Clarín, con el que el gobierno mantenía un enfrentamiento político desde el “conflicto con el campo” debido al apoyo mediático al sector.

El proyecto del Poder Ejecutivo se envió al Congreso y se convirtió en ley el 8 de mayo de 2013, gracias al respaldo de la mayoría legislativa del gobierno. La Ley 26855 elevó de 13 a 19 la cantidad de miembros del Consejo de la Magistratura, al incorporar cinco nuevos académicos y un nuevo representante de los abogados. El Consejo quedó entonces integrado por tres jueces, tres abogados, seis académicos, seis legisladores (tres senadores y tres diputados) y un representante del Poder Ejecutivo. La reforma más relevante, acorde con el objetivo de fortalecer la legitimidad popular de los consejeros, fue establecer la elección por sufragio universal de los representantes de los tres primeros estamentos. Los partidos o alianzas con presencia nacional (en al menos 18 distritos de los 24) podrían postular candidatos jueces, abogados y académicos para integrar el Consejo de la Magistratura, que serían elegidos por listas partidarias cada cuatro años, juntamente con la elección del presidente de la Nación, e incluidos en la misma boleta del candidato o candidata. Se asignarían dos tercios a los candidatos de la lista que obtuviera más votos y un tercio a la lista que resultara en segundo lugar. Los restantes siete consejeros serían elegidos tres por la Cámara de Diputados (dos por la mayoría y uno por la primera minoría), tres por la Cámara de Senadores (electos de igual manera) y uno designado por el Poder Ejecutivo. En lo que refiere al trámite de selección de jueces, la ley estableció que la mayoría necesaria para aprobar una terna sería de la mitad más uno de los presentes o mayoría simple, en reemplazo de los dos tercios requeridos en la legislación anterior.

Como señala Zayat, la intención de la ley de pasar a un modelo político de elección de los consejeros que aumentara la rendición de cuentas ciudadana se concretó en un esquema legal de control por parte del oficialismo del organismo, encargado de seleccionar a los jueces, sin participación real de la ciudadanía en su funcionamiento y sin más control que el endógeno de la oposición partidaria. En virtud de las reglas electorales dispuestas para la elección de los consejeros, se garantizaba al presidente electo entre once y trece consejeros por su mismo partido, sobre el total de diecinueve, durante los cuatro años de mandato, mientras que la segunda fuerza obtendría entre seis y ocho consejeros (Zayat, 2013: 571-572).

El 18 de junio de 2013, muy poco tiempo después de sancionada la Ley 26855, la Corte Suprema de Justicia declaró la inconstitucionalidad de la reforma, dejó sin efecto la convocatoria a la elección popular de consejeros y mantuvo vigente la composición establecida en la ley anterior, de trece miembros. Con el voto de seis de sus siete integrantes, la Corte declaró, en el caso “Rizzo”7, la inconstitucionalidad de la elección popular de los consejeros, jueces, abogados y académicos. Sostuvo que, de acuerdo con el artículo 114 de la Constitución, con excepción de los representantes de los órganos políticos, los integrantes del Consejo representan los respectivos sectores, por lo que no pueden ser elegidos por sufragio universal.

Desde que el Poder Judicial adquirió centralidad política en Argentina, mejorar su funcionamiento se convirtió en objeto de una serie de propuestas de reforma. En las primeras décadas de la nueva democracia, reformas institucionales importantes acogieron demandas vinculadas a la accesibilidad del sistema de justicia, la jerarquización del rol y la independencia del Poder Judicial. Tras la crisis de 2001-2002, estas demandas subsistían o se habían incrementado, y empezaron a coexistir con iniciativas dirigidas a dotar de mayor legitimidad política y equidad social al sistema judicial. En 2003, la crisis de legitimidad de la Corte se zanjó mediante el fortalecimiento de la autonomía política del tribunal. No obstante, cuando el tribunal comenzó a ganar independencia a través de sus sentencias, construir legitimidad social se convirtió en un objetivo central de su política institucional. Tanto para actores del sistema judicial como para actores de la política, la expansión de la arena judicial post-2003 se transformó en un proceso que requería ser contrapesado o morigerado, mediante el aumento de la participación ciudadana en el sistema de justicia, sea para avanzar con legitimidad en la aplicación judicial de derechos, como garantía de acceso de los sectores más vulnerables frente a los problemas de eficiencia de la justicia ordinaria, o bien como correctivo de una judicatura alejada de los intereses de la gente. La incorporación de las audiencias públicas ante la Corte en 2004, reguladas en 2007, fue el remedio procesal que adoptó el tribunal en casos de fuerte expansión jurisdiccional. La conformación de una red federal de atención legal primaria, por su parte, que amplía y perfecciona los Centros de Acceso a Justicia creados en 2008, universalizó un servicio de gestión estatal que tiende a evitar la judicialización y burocratización de los procesos en atención a las necesidades de los sectores más vulnerables. Por último, la reforma del Consejo de la Magistratura, que aspiraba a aumentar la participación de la ciudadanía en el órgano de selección y control de los jueces y así debilitar la influencia de los poderes económicos en su desempeño, se convirtió en una ley que maximizaba la influencia de la política partidaria en la conformación del Consejo y aumentaba la dependencia de la justicia del poder político con mayoría en el Consejo (Hevia, 2014: 2).

Los estudios que analizan la judicialización de la política coinciden en señalar que uno de los efectos posibles del fenómeno es la politización del aparato judicial. Ante decisiones judiciales que limitan el alcance de las decisiones de las ramas electas, los actores políticos pueden intentar retribuir tales decisiones de los tribunales con amonestaciones que afectan la independencia judicial (Sieder, Schjolden y Angell, 2011: 26; Kapiszewski y Taylor, 2008: 749-750). La literatura sobre inestabilidad judicial en la región muestra que los actores políticos pueden intentar influenciar a las cortes y provocar así cambios en su conformación (Pérez-Liñán y Castagnola, 2009) o modificaciones en el diseño institucional, tales como las competencias de los tribunales de justicia o los mecanismos de selección de los jueces (Basabe-Serrano, 2012).

Otros estudios, abocados al análisis de litigios estructurales impulsados por altos tribunales del sur global, muestran que, en estos casos, que se caracterizan por afectar a un gran número de personas que alegan violación de derechos y por implicar órdenes a entidades estatales para que emprendan cambios en las políticas públicas, los jueces recurren a procedimientos inspirados en la democracia deliberativa para arribar decisiones. Esto incluye una amplia participación de los afectados en el proceso y el uso de audiencias públicas, para que los actores sociales, las entidades estatales y los terceros interesados intervengan en la búsqueda de la solución (Rodríguez Garavito y Rodríguez Franco, 2010). Este diseño procesal enfrenta la objeción clásica, según la cual el control judicial de la administración pública invade competencias de las ramas electas, y muestra, de este modo, dos tipos de efectos de la judicialización: uno, el acceso a las instituciones, por la vía judicial, de grupos desaventajados que no alcanzan a mejorar su posición en la arena electoral y el juego político; y dos, el efecto democratizador del intercambio de opiniones entre las partes sobre la decisión final (Bergallo, 2005; Abramovich, 2006; Puga, 2022). Estos efectos se corresponden con las definiciones de democratización de la justicia de la literatura, entendida como facilitación del acceso a las instituciones de justicia y como apertura de la decisión judicial a los actores no jurídicos.

Con alguna excepción, como el caso de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, que estableció por ley las audiencias públicas en el Superior Tribunal de la Ciudad, ha sido la Corte Suprema, seguida de algunos tribunales superiores provinciales, la que incorporó el mecanismo de las audiencias públicas a la discusión constitucional. La iniciativa provino, no obstante, de organizaciones de la sociedad civil que formularon una serie de propuestas técnicas de reforma al funcionamiento de la Corte y el sistema judicial. Como señala Ruibal, durante la crisis social y política de 2001-2002, organizaciones civiles dedicadas a la defensa de derechos pasaron de ser usuarias del sistema de justicia a proponer reformas institucionales al funcionamiento de la Corte, a partir de su experiencia con el sistema y de los problemas detectados (2008: 741). Una década después, organizaciones de la sociedad civil especializadas en acceso a la justicia y con experiencia en el trabajo con grupos en situación de vulnerabilidad plantearon que su práctica habitual de llevar los casos de estos grupos a los tribunales de justicia se enfrentaba a recurrentes situaciones de mora, ineficiencia y burocratismo, que dejaban sin respuesta, en tiempo y forma, a los problemas de las comunidades con las que trabajaban. Este diagnóstico fue la base de nuevas propuestas de reforma en materia de acceso a la justicia, que desembocaron en la creación de dispositivos estatales para canalizar la demanda de los sectores vulnerables desde sus lugares de hábitat. Estos mecanismos fueron incorporados dentro de organismos del Poder Judicial, como los ministerios Público Fiscal y de la Defensa (Axat, 2015; Delamata, 2023) y como política específica del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos a través de los Centros de Acceso a Justicia en todo el país. De esta manera, dentro del ecosistema judicial, las organizaciones de la sociedad civil dedicadas a la defensa de derechos se posicionan como el actor más dinámico en la promoción de políticas orientadas a democratizar la justicia.